11月30日，《中国自然资源报》专版推介株洲市精准施策精细管理，提升资源利用效率。
精准施策精细管理 提升资源利用效率
——株洲市产业用地高效利用的实践分析
近年来，湖南省株洲市严格落实节约集约用地制度，通过精准施策、精细管理，在提升资源节约集约利用效率上取得实效。株洲市2018年“‘三措并举’推进土地节约集约利用”典型经验得到国务院大督查表扬；2019年“土地节约集约利用成效好”得到国务院办公厅通报表扬；2022年株洲市推出“增存挂钩”联动机制、批后监管、园区容量调查、片区指导价、“五带功能”招商等举措陆续得到媒体报道和推介。本文从株洲市产业用地管理的3个实践案例出发，探讨节约集约用地的有效途径，以总结经验供各地借鉴。
（株洲·中国动力谷园区一角）
清水塘生态科技新城蝶变
强化规划的精细管控，实现资源空间重构
清水塘——10年前全国闻名的“工业污染重地”，通过将15.15平方公里内的工业企业全部关停退出，实施老工业区搬迁改造，10年后，一座数智融合的产业新城呼之欲出，“老工业基地”凤凰涅槃，再现清波。
（清水塘生态科技城蝶变效果图）
她的“蝶变”，是坚持“把每一寸土地都规划得清清楚楚再开始建设”的成果。通过强化规划的精细管控，促进推动要素的快速布局，实现了资源的空间重构和园区的高水平发展。现在，清水塘正在向世界级的千亿产业轨道交通城进发。
“一张蓝图干到底”，管控园区节约集约用地
为坚持先谋后动、规划引领，确保“一张蓝图干到底”，株洲市自然资源和规划局从各类规划的系统性、合理性和周密性下功夫，搭建了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。系统具备总规、控规、城市设计、技术管理规定等76项地块规划条件控制指标，4大类32中类238小类分级分类分层的数据体系，实现“一张蓝图”覆盖全要素、全区域和全周期，为资源节约集约利用夯实了基础。
以清水塘主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的战略部署，科学划定“三区三线”，形成空间规划底图，并制定统一衔接、分级管控的综合空间管控原则，将节约集约理念贯穿于国土空间规划编制实施全过程，实现片区现状建设、污染治理、产业策划与生态本底的综合性合理规划。
盘活存量低效用地，服务园区产业集聚发展
清水塘老工业区搬迁改造工程，关停搬迁企业160余家，涉及从业人员2.6万人。这些年，株洲局利用国务院、相关部委相继出台的棚户区改造、促进大众创业万众创新用地、城区老工业区改造、开发区转型升级创新、“增存挂钩”等一系列涉及存量土地处置的政策措施，针对性地开展了城镇低效用地开发、工矿废弃地复垦利用、低效工业用地调查清理等一系列工作，有效盘活存量、低效用地。仅2022年，株洲市累计处置工业园区批而未供土地、闲置土地、低效用地6403亩；处置存量批而未供土地4969亩、存量闲置土地1.21万亩。
借助存量盘活，清水塘新城产业用地调增至近万亩。围绕服务重大项目落地，在规划管控的基础上，株洲局精准测算项目所需新增建设用地规模，在国土空间规划方案中予以优先保障，确保工业项目“洽谈即服务”“签约即供地”“拿地即开工”“竣工即交证”。梧桐引得金凤来，三一能源装备产业园、中车双碳产业园等国家、省级龙头产业集聚发展，并带动2000余家小微企业在此落户。
落实污染土地治理规划，引导园区组团发展
《土壤污染防治法》正式实施后，株洲根据法律要求优化清水塘片区控规，综合考虑土地污染程度、产业用地需求、产业环境及配套，合理确定用地功能。如将重金属污染土地治理后规划调整为工业用地、绿地，严重有机物污染土地治理后规划调整为绿地，做到“地尽其用”。同时保留部分工业遗址，提升老工业区品质，优化存量建设用地布局、结构和功能，引导清水塘向产业智造区、工业遗址公园区、科创总部区和口岸经济区等产业组团发展。
强化批后监管，提升园区精细化管理和服务
园区的土地管理和运营水平决定园区的可持续发展。株洲出台《进一步加强市本级国有建设用地批后监管工作制度》，将《工业用地项目供后监管协议》配套纳入出让合同管理，约定项目用地效益要求、用地监管内容、监管工作程序和违约责任等指标，按照“谁招商、谁监管”的原则实施全要素共同监管。探索《低效工业用地盘活处置管理办法》，明确在符合规划的前提下，对已事实形成空闲和低效使用的工业用地，允许租赁用于商业服务、文化旅游、养老教育等用途；可以申请报建临时建筑等。在强化监管的同时，为园区土地退出找到一条可行路径，有效提高土地利用效率。
硬质合金先进产业园建设
强化用地标准的精细调节，促推产业结构调整
湖南硬质合金先进产业园是以41家硬质合金规上企业为基础，打造先进硬质材料国家级产业集群的空间载体。目前总资产超100亿元，从业人员2万人以上，去年销售收入突破70亿元。得益于用地标准和政策的精细调节，该园区实现了产业聚集和裂变发展。
（株洲国家高新技术产业开发区）
精准定标，企业拿地即开工
株洲市制定出台《园区工业项目“标准地“出让改革实施方案》，实施“事先做评价”“事前定标准”和“事中作承诺”，为企业需求量身定制了指导书，实现了“交地即交证”，创造了自成交之日起4个工作日核发不动产权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的高速审批速度。2022年园区完成16宗“标准地”出让，占比30%，其中10宗工业用地实现“交地即交证”。
深入调查，用地政策有的放矢
组织开展园区容量调查，形成《株洲市产业园区现状容量调查及对策研究》成果。按照“以产定人、以产定地、依产业和人定配套”原则，整合用地情况、固定资产、产值税收、就业人口、能源消耗等多维度现状信息要素，形成产业园区工业用地现状容量一张图，结合以地块为单元的5大维度、19个可量化指标的综合评价体系，进一步识别产业园区高质量、较高质量、一般质量、低质量工业用地，实行工业用地“一地一策”的差别化管控，加快处置闲置、低效产业用地，盘活存量用地。
合理腾挪，园区发展用地有保障
推行“增存挂钩”联动机制。实行园区在土地报批和工业用地出让时，按1∶1的比例消化存量土地；国有企业在土地报批和商住用地出让时，按增量和存量2∶1的比例消化存量土地，形成节约优先的绿色发展导向。通过腾挪，市硬质合金产业园园区已批未建用地、零散乡镇企业用地和提质升级产业用地合计新增近4000亩。株洲国家高新区消化存量土地万余亩，新增报批用地仅300亩。
精准招商，企业入园明码标价
推广片区指导价。株洲局根据国土空间规划和控制性详规划分区片、区段，从规划用途、土地利用、政策导向多个维度评估设定内涵条件下的分类区段价、区片价，作为土地节约集约利用的重要指引。该局按照“片区规划成熟一片，制定一片”的原则，逐步建立片区指导价，发挥地价杠杆作用。园区产业用地实行“五带招商”，即构建带规划指标、带实景地图、带相关配套、带社会环境、带出让方案的精准招商新模式，实现要素精准投放。
科学供地，弹性年期降成本
株洲市出台《工业用地弹性供应实施办法》，全市域推行工业用地弹性供应。工业用地一次性出让年限分期设置，供应方式上增加了长期租赁、先租后让、租让结合等方式，配套出台《株洲市工业用地出租办理规划施工手续的通知》，解决企业租赁用地报建的难题，盘活了一批低效闲置工业用地，也有效降低了企业初始用地成本。今年以来完成工业用地弹性出让供应38宗、面积1893亩。
凤凰山航空城规划
强化资源要素的精细布局，确保园区功能优化
株洲是全国中小型航空发动机主要研制、生产基地，产值规模约200亿元。目前，该市正在规划建设凤凰山航空城，打造国家级航空产业基地，强调资源要素的精细布局，优化形成“组团式点状镶嵌在山水田园之中”的产业新城。
（园区道路绿化效果图）
以图管地，挖掘要素价值
高品质规划以高质量数据为基础。株洲是自然资源部批准的“国家新型基础测绘建设试点城市”之一，建设了实景三维数据的“一张图”系统，实现了可视化测量、精细化设计和精准定位；各类空间管控要素精准落地；资规、发改、工信、交通等部门要素统筹管理；在“多规合一”系统中信息互通、数据共享。立足“一码管地”，为项目用地“批、征、供、用、建、查、登“等各阶段赋“土地码”，实现土地全生命周期管理，保障要素精准配置，辅助智能审批，促进全面综合监管。
多措并举，保障产业空间
出台《园区道路及绿化集约节约建设专项规划》，系统分析城区和园区交通差异，通过改进园区道路宽度标准，优化路幅宽度、断面形式以及对现状绿化复合利用等进行集约利用规划优化，最大限度提高得地率。通过优化道路和绿化，节约用地1350亩，减少基础设施投资5.3亿元，增加土地出让收入3.99亿元。对新增工业用地实行立体开发，将仓储、停车、设备用房配套入地，节地20%；研发、中试、检验等非生产配套上楼，节地21%。
山水为底，提升规划品质
节约集约管理，在少占耕地、给农业留下更多良田的同时，也释放更多生态空间，让人们望得见山、看得见水、记得住乡愁。凤凰山航空城规划，对90米等高线以上范围的山岭予以保留，形成“一岭五山”山体脉络，延续山城相融本底；以海绵城市理念为导向，保留2000平方米以上的水体，串联“港—溪—湖—塘”汇水体系；保留公益林17.44平方公里，保留凤凰山东侧16.8平方公里集中连片的三条耕地廊道，构建生产、生活、生态空间比例1∶2∶2的三生融合未来城。
以人为本，推进产城融合
根据“以产定人”的原则，航空城可承担人口数量约12万人。节约集约用地，既要保证人们住得下，也要住得好。航空城的做法是：依托山水做研发，依托机场做生产，依托滨江做居住，依托枢纽做服务，落实“以人为本”的理念。为产业城居民配备15分钟生活圈配套公共服务设施，构建开放式工业邻里中心，建设慢行交通布局配套服务等促进多元化创新产业人群聚集和交流，激发行业创新。
党的二十大报告强调，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。株洲正以寸土寸金的系统情怀落实节约资源基本国策；把节约优先理念贯穿自然资源管理全过程，大力推进存量土地和低效用地盘活利用，建立“亩均效益论英雄”评价机制，强化土地利用“穿透式”监管。
一审：王梓槐 二审：张建平 三审：罗毅
