国务院法制办公布《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》
超标建设楼堂馆所11种行为将被追责
人民日报6月26日讯（记者 张洋）日前，国务院法制办公布《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》，公开向社会征求意见。根据征求意见稿规定，如果项目单位、项目管理单位存在擅自扩大建设规模、改变建设标准、增加投资概算等11种行为，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，视情节轻重，依法依规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
建设资金不得贷款和借款，不得接受赞助或捐赠，不得融资、集资或摊派
根据征求意见稿，本条例所称楼堂馆所，是指党政机关的办公用房以及培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，不包括图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关业务用房项目。
使用财政性资金新建、扩建、改建、购置、置换和维修改造楼堂馆所，适用本条例。
同时，征求意见稿规定，楼堂馆所项目建设，不得使用金融机构贷款，不得接受赞助或者捐赠资金，不得融资、集资或者摊派，不得借款，不得由施工单位垫资，不得挪用各类专项资金，不得违反收支两条线管理规定而直接使用土地收益和资产转让收益等资金。
机关事务管理部门无法统一调剂确需新增的办公用房，应当严格审批
征求意见稿规定，新增办公用房应当首先由机关事务管理部门统一调剂安排，无法调剂确需新增的，应当严格审批。适宜合并建设和集中使用的，应当统筹考虑。
同时，根据征求意见稿，楼堂馆所建设项目实行审批制。审批机关应当根据国家有关规定，对下列事项进行审查，并根据实际需要征求有关部门意见：（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；（二）可行性研究报告分析的项目建设的可行性；（三）初步设计符合国家有关标准和规范要求的情况；（四）依法应当附具文件的合法性、完整性、有效性；（五）资金等主要建设条件落实情况，资金来源的合法性；（六）国家规定应当审查的其他事项。
此外，针对楼堂馆所项目的不同类型，征求意见稿对审批事项作出了具体规定。
——对于新建、扩建、改建楼堂馆所项目，审批机关应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，严格核定投资概算。对于建设内容简单、投资规模较小的项目，可以合并编制项目建议书和可行性研究报告。
——对于购置、置换楼堂馆所项目，可以合并编制项目建议书和可行性研究报告，不审批初步设计。采取置换方式的楼堂馆所项目，不得以未使用财政性资金、资产整合等名义规避审批。
——对于维修改造楼堂馆所项目，可以合并编制项目建议书和可行性研究报告，可以不审批初步设计。
严格执行国家有关建设标准，严控投资概算，不得配套建大型广场和公园
根据征求意见稿，楼堂馆所项目建设应当严格执行国家有关建设标准和规范，应当符合土地利用和城乡规划要求，严格控制用地规模，遵循朴素、实用、安全、节能、环保原则，不得定位为城市标志性建筑，外立面不得搞豪华装修，内装修应当简洁朴素，不得配套建设大型广场、公园和大型景观等设施。
根据征求意见稿，项目单位应当严格控制投资概算。由于政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需调整投资概算的，项目单位应当提出调整方案，按规定程序报原初步设计审批机关批准。投资概算调增幅度超过原核定概算10%的，应当商请审计部门审计后再进行调整。
项目单位、项目管理单位拒不接受稽查和监督检查，负责人将被追刑责
征求意见稿不仅要求项目审批机关和项目单位加强内部监督，还要求各地各部门依法监督检查项目建设，特别是明确党政机关及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，对有关领导人员、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反本条例规定审批项目的；（二）违反规定为项目办理城乡规划、土地使用、环评审批、节能审查等手续的；（三）违反规定安排和拨付财政性资金的；（四）对不具备开工条件的项目，要求项目单位开工建设的；（五）其他违法违规行为。
征求意见稿规定，项目单位、项目管理单位转移、隐匿、篡改、毁弃项目申报、审批和建设管理过程中的有关资料，拒不接受有关部门依法进行的稽查和监督检查的，责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
党政机关办公楼禁定位为“标志性建筑”
国务院就楼堂馆所管理征意见，不得配建大型广场和景观
深圳市国税局金水湾度假村沙滩被围上栅栏。（史维 摄）
灵璧县西关社区违建办公楼。
湖南双峰县国土局大楼。
6月26日讯 党政机关办公用房不得定位为城市标志性建筑，不得配建大型广场等设施，如擅自扩建相关负责人将受处分，构成犯罪的将追究刑责。昨天，国务院法制办网站公布《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》（下称《意见稿》）。这意味着，上述针对党政机关办公楼的限制，有望首次上升为行政法规。
与以往限制“楼堂馆所”的规定和文件不同，本次公布的《意见稿》，从对资金、审批、建设、监管等多个环节，对修建楼堂馆所的全流程进行约束。
纪念馆、展览馆也属楼堂馆所
《意见稿》说明称，十八大以来，中央对控制和规范党政机关办公楼等楼堂馆所建设提出了更加严格的要求。
什么算是“楼堂馆所”？《暂行条例》规定，除了党政机关办公楼，游乐场、纪念馆、展览馆等经营性场所也属于楼堂馆所。
实际上，在中央和国务院的一系列文件中，楼堂馆所专指“党政机关办公用房”。
根据现实情况，《意见稿》重新界定了楼堂馆所的范围，限定为党政机关新建、扩建、改建、购置、置换和维修改造办公用房以及培训中心等各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，不包括图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关业务用房项目等。
不得建培训中心等接待场所
《意见稿》规定，楼堂馆所项目建设应当符合土地利用和城乡规划要求，严格控制用地规模，遵循朴素、实用、安全、节能、环保原则，不得定位为城市标志性建筑，外立面不得搞豪华装修，内装修应当简洁朴素，不得配套建设大型广场、公园和大型景观等设施。
现实中，部分党政机关修建培训中心、交流中心等形式给楼堂馆所穿上“马甲”。
《意见稿》称，不得以任何名义建设包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，也不得安排财政性资金进行维修改造。
违规审批责任人将被处分
《意见稿》专设一章，明确了楼堂馆所建设中的监督管理和法律责任。如果违规审批楼堂馆所项目，将对有关党政领导人员、直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分。
根据《意见稿》，如果擅自扩大建设规模、改变建设标准、增加投资概算，或者建设包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或者场所，直接负责的主管人员和其他直接责任人员，将视情节轻重处分。
上述行为如果构成犯罪，将依法追究刑事责任。
明确信息公开、社会监督制度
中央一直严控“楼堂馆所”，但近年来各地党政机关修建的豪华办公楼层出不穷。这些豪华办公楼大多体态庞大，造型模仿知名建筑，四周配建宽阔的广场或纪念碑。
《意见稿》说明称，20多年来，我国经济体制和行政管理体制发生了重大变化，《暂行条例》的许多内容已不适应实际需要。
例如监督环节，《暂行条例》仅原则性规定各级审计、监察、银行、计划、统计部门，应当按照各自的职责，对楼堂馆所建设进行监督。
《意见稿》不仅要求项目审批机关和项目单位加强内部监督，而且要求国务院发展改革、监察、财政、国土、建设、审计等部门，各级地方人民政府及其有关部门依法监督检查项目建设。
济南“五角大楼”、江苏涟水“白宫”等政府办公楼的图片，曾引来网民“吐槽”。为了使项目建设更好地接受外部监督，《意见稿》还规定了项目的信息公开和社会监督制度。
【案例】国税局建海滩别墅
近日有媒体报道称，深圳国税局下属的金水湾度假村按四星级酒店标准设置，拥有各类豪华典雅的别墅16栋和一栋集住宿、餐饮、康乐等综合性服务项目于一体的综合楼。深圳市国税局办公室副主任陈大元在接受采访时表示，只有综合楼用于培训，别墅仅对外经营，不做培训用。
钻空子肆意扩张面积
去年9月，安徽省宿州市国家贫困县灵璧县西关社区被曝建设“豪华办公楼”，且建筑面积严重超标，该社区办公楼占地506.8平方米，建筑面积近3000平方米。而当地的城市社区建设标准并未明确上限标准为多少。灵璧县政府有关负责人回应称，最终办公用房将不超过总面积的10％。
不惜血本建风水工程
去年4月，湖南双峰县国土局大楼被曝出花重金购买“风水球”置于楼顶，而办公楼后院居然还有一块价值10余万元的巨石“辟邪”。官方解释称“风水球”为“球形避雷针”，巨石是为了美化院落。当地知情人士透露，这两样物件是国土局为防止“冤鬼闹事”请“风水大师”“规划”的。（据新华社）
【延展】限建楼堂馆所写进本届政府“约法三章”
现行《楼堂馆所建设管理暂行条例》（下称《暂行条例》）自1988年9月实施以来，已经实施了26年。据新京报不完全统计，《暂行条例》实施以来，中央和国务院多次发文，整治楼堂馆所。“楼堂馆所一律不得新建”更在去年3月就被本届政府列入“约法三章”的内容。
多次发文限制，细化到“造价”
1997年，中共中央和国务院下发《关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》。这份文件共十条内容，“严格控制和新建办公楼”位居首位。该文件规定，从1997年起三年内原则上不准新建或购买办公楼。
2003年，中办和国办下发《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》，对建设标准和规模等细节做出限制。部分省份甚至还细化规定，建筑物内不得设置阳光房、采光中厅、室内花园。
2007年，《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》下发，明确了党政机关办公楼“造价”：省（部）级不得超过4000元/平方米。上述文件，均以《暂行条例》为基础制定。
“约法三章”内容写进政府工作报告
2013年3月，新任国务院总理李克强在自己的首场“总理记者会”上表示，本届政府“约法三章”，政府性的楼堂馆所一律不得新建位列其中。两个月后，国务院办公厅就要求对各地、各部门修建政府性楼堂馆所情况开展清理检查。
2013年11月，中纪委建立违反八项规定问题月报制度，各地纪委开始通报楼堂馆所违规案例。在今年3月，“约法三章”的内容写进政府工作报告。（稿件采写（除署名外）/新京报首席记者 关庆丰）
“违规楼堂馆所究刑责”需更明确
对违法建楼堂馆所者追究刑责，必须依赖于刑法和刑事责任的配套规定和更为细致的罪责指引，否则追责将面临罪名无所对应、责任无刑法依据的尴尬局面。■ 社论
6月25日，国务院法制办网站全文公布了《楼堂馆所建设管理条例（征求意见稿）》，其中规定，发现擅自扩大建设规模、改变建设标准、增加投资概算建楼堂馆所行为，将对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法依规给予处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。
楼堂馆所超标建设的管控，长久以来是“老大难”问题。近些年，国家对违规楼堂馆所三令五申、从未间断，但“贫困县里起豪楼”等违规现象还是时有出现，隔三差五地拷问着国家政令的落实情况，也从侧面反映出制度执行难度不小。在这样的背景下，对颁布已20余年的《楼堂馆所建设管理暂行条例》进行修订，为治理提供更有力的法律保障，非常有必要。
从征求意见稿的内容看，对楼堂馆所的项目审批、资金使用、流程控制、信息公开、监督等做了规定，最吸引人的亮点是：加大了对违法违规行为的责任追究层次和力度，尤其是在条例中列举了十几种违规行为，明确可追究行政责任和刑事责任，这种列举式规定比原来更明晰，是一大进步。
然而应当注意到，违规审批、开工、建设、招投标等违法行为的责任追究，其实在土地管理法、城乡规划法、招投标法等单行法中都有法条规定。一直以来执行效果欠佳的重要原因在于，对违法者刑事责任的追究，必须依赖于刑法和刑事责任的配套规定和更为细致的罪责指引，否则追责将面临罪名无所对应、责任无刑法依据的尴尬局面。
比如，违规审批情节严重的对应刑法中的哪一条、哪个罪名？擅自扩大规模、超标建设的又应当根据哪一条判刑？一个“渎职罪”恐怕也难以囊括这么多的违法行为。在刑法罪名和刑事责任没有将这些违规行为“兼容”进去，管理、追责还没有精细化的情况下，《意见稿》的责任追究机制效果就可能难以显现，执行起来效果也会打折扣。
此前有法律方面人士建议，违规建豪华办公楼，可能致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，责任官员符合“滥用职权罪”的犯罪构成。若能进一步明确，有助于保障追究刑责的落地。简言之，违规行为与罪名、刑事责任的逐一对应、精确指引，才能堵住制度实施的缺漏。
事实上，楼堂馆所违规建设构成犯罪的可追刑责，在20余年前的“暂行条例”中已有规定，未能产生应有效力的原因，或许也就在缺乏更细致的配套制度。此前各地在楼堂馆所顶风违规建设中暴露出的诸多问题，恰恰说明了在“官员头上动刀”的规定，必须要非常明晰利于执行才有威慑力。期待在征集意见中，能做进一步的明确和完善。
